Hace días se realizó la Rendición de Cuentas del Presupuesto Participativo, RdC, 2009 de Comas, convirtiéndose esta una vez en un engaña muchachos, en un acto mediatizado, sin la real concertación, ni participación vecinal, donde el Alcalde habla más de una hora, y los vecinos (1 por cada zonal del distrito) por sorteo hablan un minuto. Con esto no se cumple el objetivo de que la RdC sea un mecanismo del gobierno municipal para informar con transparencia sobre la administración de los recursos públicos, y por tanto debería construir una estrategia para el fortalecimiento de la gobernabilidad local y la gestión concertada del Plan de Desarrollo Distrital. Ante ello es necesario hacer un balance de este proceso, señalar sus dificultades, retos y perspectivas.
FORJANDO PODER POPULAR
La ofensiva neoliberal, iniciada en la década del 90 y profundizada a partir del año 2000, con su expresión política de democracia mediatizada, no pudo contener la dación del marco legal con mecanismos de participación ciudadana, como el Presupuesto Participativo. Para entender como una renovada forma de expresión democrática puede aflorar, en medio de gobiernos no precisamente democráticos, habría que referirnos a la presión social que hizo posible el nuevo proceso de descentralización en el país, que dió nacimiento las leyes que incorporan la participación ciudadana en la toma de decisiones para la gestión local.
Esta presencia, que incorpora también lo que algunos llamamos mecanismos de democracia directa o democracia popular, se da a través de los procesos de planificación concertada del desarrollo (Planes estratégicos y operativos) y la programación del presupuesto público (Presupuesto Participativo).
Después de la reforma constitucional y la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización del año 2002, se ha dado forma al marco general necesario para avanzar en este proceso tanto en el terreno político como fiscal e institucional. A la fecha, el Ministerio de Economía y Finanzas reconoce el Presupuesto Participativo, como un instrumento de gestión pública.
Un estudio realizado por Mariana Llona y Laura Soria, de Desco, señala que el antecedente inmediato del desarrollo de los procesos participativos a mayor escala han sido las experiencias de gestión local participativa de los años 80 y 90s en el ámbito local, promovidos por organizaciones sociales, y que contaron con el apoyo de los organismos no gubernamentales de desarrollo y de las agencias de cooperación internacional.
Precisa que entre los factores que han influido la incorporación de la participación ciudadana en el marco de las políticas públicas, se encuentran además del proceso de descentralización, las experiencias locales de participación en la gestión del territorio que han demostrado un relativo éxito.
En el país hay tres experiencias aleccionadoras al respecto; las de Villa El Salvador (Cono Sur de Lima), Limatambo (Cusco) y el Proyecto Piloto de Presupuesto Participativo que fuera desarrollado a nivel de 9 regiones promovida por el Gobierno de Paniagua y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Todos estos procesos tienen como particularidad el haber empezado antes de la promulgación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y por tanto el haber contribuido a que este instrumento de gestión se convierta en una política de Estado.
Por lo tanto, sería pertinente enfatizar que si bien el Presupuesto Participativo subsistió en medio de regimenes autoritarios y neoliberales, su gesta ha nacido de la voluntad popular, y debemos apropiarnos de ese mecanismo, que a pesar de sus limitaciones sirve para gestar gérmenes de poder popular con propuestas de desarrollo.
INSTRUMENTO DE DESARROLLO
El Presupuesto Participativo, PP, es un proceso nuevo en el Perú, que de acuerdo a Ley Nº 28506, Ley Marco de Presupuesto Participativo, se aplica en el país desde el año 2004.
Es un proceso abierto, convocado por las autoridades municipales y/ o regionales, donde intervienen representantes de organizaciones, políticas, gremiales, empresariales y de grupos no organizados, con el fin de proponer, definir y priorizar proyectos de inversión pública. Los proyectos presentados y aprobados en el PP deben guardar con el Plan de Desarrollo Concertado, PDC, de cada distrito o región
El PP se convierte así en un instrumento de gestión pública que ayuda a mejorar la gobernabilidad y permite que la población sea protagonista de su propio desarrollo. En los distritos el porcentaje de inversión pública, destinado mediante Presupuesto Participativo, no pasa del 20% del presupuesto total del Municipio.
PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
El Plan de Desarolo Concertado, PDC, es una política pública de alcance local y/o regional. Lo interesante es que en su formulación han intervenido no solo profesionales y técnicos, sino, además representantes de organizaciones sociales y de la sociedad civil. El PDC comprende el diagnostico socio económico de la localidad, la visión de desarrollo a largo plazo, la misión como ciudad, y define las líneas estratégicas de desarrollo.
Los PDC formulan políticas a largo plazo en cada una de las líneas estratégicas de desarrollo. En la mayoría de los PDC estas líneas comprenden las áreas de: Desarrollo Económico, Seguridad Integral, Salud y Medo Ambiente, Educación y Cultura, Gestión Local. Distritos como San Juan de Lurigancho y Villa El Salvador tienen PDC al año 2020 y más. En Lima Norte, Independencia lo tiene al 2015, Comas al 2010. Todos los distrito de Lima Norte tienen PDC, el último en formularlo ese año ha sido Carabayllo.
ETAPAS
Tiene por lo menos siete Etapas: Convocatoria, Inscripción de Agentes Participantes, AP, Taller de Información, Talleres de Capacitación a los AP, Talleres de evaluación Participativa de los proyectos presentados, Selección Técnica de los proyectos, Aprobación por el Comité de Coordinación Local, CCL.
TIPOS DE PROYECTOS DEL PP
TERRITORIALES
Estos proyectos son propuestos por los Agentes Participantes del PP. La mayor parte de ellos corresponde a infraestructura vial, y otros a obras desarrollo económico, salud y medio ambiente
SECTORIALES
Aquí ingresan proyectos de infraestructura vial, para los programas Mi Barrio, Construyendo Perú y Agua Para Todos, y pocos proyectos sociales en salud, nutrición y educación, cultura y deportes. Este tipo de proyectos sociales tiene casi un nulo apoyo municipal y no tiene convenios con entidades públicas que hagan posible el otorgamiento de contrapartidas (por ejemplo de los sectores salud y educación).
INSTITUCIONALES
La naturaleza de estos proyectos tiene como finalidad fortalecer las capacidades para la gestión del desarrollo local.
LA VIGILANCIA CIUDADANA
Se ejerce a vigilancia ciudadana en el proceso del PP para que nuestras autoridades realicen un adecuado uso de los recursos públicos, distribuyéndolos de manera equitativa y eficiente, y a fin de que cumplan con los compromisos plasmados en el presupuesto y asumidos ante la sociedad.
¿CÓMO VIGILAR?
Corresponde tanto al Comité de Vigilancia del PP (que representa a la sociedad civil), las Juntas Vecinales y a los comités de obra, ejercer la vigilancia tanto en la etapa pre operativa de las obras, como durante su construcción. Para eso deben contar con los resúmenes de los expedientes técnicos de las mismas, y la asesoría de profesionales para la supervisión en el campo.
Para ejercer la vigilancia se solicita información al Municipio o la Región, y si esta se le niega o se encuentra indicios de incumplimiento n la ejecución de los proyectos o de irregularidades, el comité de Vigilancia pude solicitar la intervención de la Contraloría y/o la Defensoría del Pueblo.
La vigilancia implica, además, hacer incidencia pública ante entidades del Estado (Municipio distrital, Defensoría del Pueblo, Congreso de la República, Contraloría de la República), y ante organizaciones sociales y medios de comunicación.
EXPERIENCIAS DE VIGILANCIA
La experiencia de vigilancia que se desarrollan e los ámbitos de los gobiernos locales del Cono Norte se está sistematizando a través de la Red de Vigilancia de Lima Norte, creada en el 2008.
Esta Red a través de diversos eventos está dando los primeros pasos para convertirse en un espacio de concertación que promueve el diálogo y la elaboración de propuestas para un mejor vínculo entre el Estado y la sociedad civil a fin de gestionar el desarrollo local de nuestros distritos.
Un denominador común en los distritos de Lima Norte es que la mayor parte de los proyectos aprobados en el PP son de infraestructura física y vial; es decir mucho fierro y cemento, y pocas obras orientadas a otras líneas estratégicas de desarrollo.
Asimismo, se observa el retraso en la ejecución de los proyectos del PP, y la demora de las autoridades para entregar información a los Comités de Vigilancia. La vigilancia se ejerce sobre una parte del PP (los proyectos territoriales aprobados por los vecinos), pero no de todo el PP. Por parte de las organizaciones sociales subsiste la falta de capacidad institucional, y el poco conocimiento de sus derechos como ciudadanos.
Esta situación se atribuye a la falta de capacidad de gestión de los funcionarios del municipio, a la burocracia, a la carencia de viabilidad técnica de los proyectos aprobados, a los retrasos en los compromisos de co financiamiento por parte de los beneficiarios.
En la evaluación técnica de los proyectos, hay municipios, es el caso de Comas que exigen que si los vecinos financian hasta el 60% del proyecto aumentaran su puntaje para calificar. El Instructivo anual del PP dice que se puede cofinanciar con dinero (no especifica hasta cuanto) o con mano de obra.
LA AGENDA SOCIAL DEL PP
De la experiencia en cuanto a dificultades y perspectivas de los proyectos sociales en la inversión pública en Comas, del trabajo realizado como Presidente del Comité de Vigilancia del PP 2008 de Comas, y del aprendizaje compartido con la Red de Vigilancia de Lima Norte, podemos señalar que es tiempo de reflexionar como el PP podría contribuir en sacar adelante proyectos que ayuden a reducir la pobreza.
RECURSOS MAL REDISTRIBUIDOS
Los gobiernos municipales siguen priorizando proyectos de infraestructura física en un porcentaje mayor al 80% desde el año 2004. Esto se da a pesar de existir cada año más recursos disponibles provenientes del FONCOMUN que se podrían destinar a proyectos sociales mediante el Presupuesto Participativo.
En el caso de Comas el FONCOMUN pasó de casi 8 millones del 2005 a 16 millones 572 mil soles en el 2008, y en el 2009 superó los 20 millones. En ese período los niveles de pobreza, desnutrición, acceso a servicios de salud no han variado significativamente en el distrito y han aumentado problemas como la contaminación ambiental.
POCOS PROYECTOS SE EJECUTAN
En Comas el PP ha crecido de 2 millones 617,300 soles en el 2004 a 9 millones 115,437 soles en el 2008, y casi 9 millones en el 2009, habiéndose incumplido la mayor parte de los proyectos aprobados. Un porcentaje menor de estos han sido proyectos sociales de los cuales sólo se ejecutó 1 en el año 2006.
La no inclusión de más proyectos en salud, educación, ambiente, desarrollo de capacidades se debe a la falta de voluntad política de las autoridades y la carencia de capacidad para proponerlos. El incumplimiento en la ejecución de estos proyectos, pese a que sus montos no pasan cada de uno de 30 mil soles en promedio, ocurre porque el Municipio no realiza convenios con instituciones públicas ni privadas lo cual posibilitaría su viabilidad. Asimismo, como la mayoría de estos figura en los proyectos del ámbito sectorial no ha existido ninguna vigilancia ciudadana.
¿QUÉ HACER FRENTE A ESTO?
INCORPORAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En pocos distritos, como Comas las organizaciones sociales han propuesto Políticas Públicas que podrían incorporarse al PP, contribuyendo así a asignar recursos a grupos poblaciones excluidos.
El Plan de Igualdad de Oportunidades, preparada por la Mesa de Concertación de Genero de Comas, aborda siete áreas de actuación, considerando las principales problemáticas que afectan el desarrollo integral equitativo en el Distrito: Educación, Salud, Violencia Familiar, Empleo, Participación Social y Política, Comunicación y Familia, las mismas que responden a las 5 líneas Estratégicas del Plan de Desarrollo Concertado.
Los Lineamientos de Políticas de Juventudes del Distrito de Comas 2005-2015, elaborado por la Mesa de Juventudes, han priorizado acciones en Educación, estilos de vida saludable, empleo, participación juvenil, cultura e identidad local, cultura de paz y ambiente con la finalidad de promover el protagonismo y la participación juvenil en nuestro Distrito. Ambas políticas públicas han sido aprobadas por Ordenanza Municipal.
Sería importante, además, crear la Mesa de Concertación de Cultura y Educación para formulación de políticas públicas en ese ámbito y poder canalizar proyectos como la mejora de infraestructura escolar y de capacidades de maestros y alumnos, bibliotecas comunales, jardines infantiles, etc. a través del PP, tal como lo recomienda el Proyecto Educativo Nacional.
PRESUPUESTO P0R RESULTADOS
A partir del año 2009 se incluye el concepto de Presupuesto por Resultados, PpR, en el PP con el fin de cuantificar el impacto de las obras ejecutadas en la mejora de la calidad de vida.
El PpR implica cambiar el enfoque del PP pasando de aprobar proyectos tradicionales (pistas, parques, muros de contención) a formular proyectos que en base a un trabajo técnico prioricen solucionar problemas de desnutrición, atención a la primera infancia, logros educativos básicos, acceso a servicios sociales y oportunidades de mercado). Para ello el Ministerio de Economía ha elaborado una Guía que recomienda la programación presupuestaria estratégica, un sistema de seguimiento, evaluaciones independientes y una efectiva Rendición de Cuentas.
MAYOR PARTICIPACIÓN DE LA GENTE
A pesar de que existen dificultades en la implementación del PP, es necesario incentivar que existan mayores cantidades de Agentes Participantes, AP, en los PP. En Comas esta cantidad ha aumentado de 200 inscritos en el 2005 a 900 para el año 2009, incluyendo a los AP titulares y suplentes. En San Martín hubo más de 300 AP titulares este año. Sin duda hay más organizaciones sociales en estos distritos que podrían intervenir
Aquí, la tarea pendiente es también la inclusión de sectores marginados y/o grupos vulnerables de la población. Además, es necesario que intervengan en la formulación del PP más representantes de las micro y pequeña empresas, considerando que esta es una fuerza gravitacional en el desarrollo de Cono Norte.
DIFICULTADES Y PERSPECTIVAS
Para evitar que la situación de incumplimiento de los proyectos continúe y que el PP genere desconcierto y cierto desengaño entre la población, el Comité de Vigilancia del PP 2008 de Comas propuso ese año un cuadro de dificultades y perspectivas , el cual fue publicado a través del Informativo El Vigilante.
LIMITACIONES
- Falta de información del proceso de Presupuesto Participativo, y falta de conocimiento de las funciones del Comité de Vigilancia del PP.
- Algunos proyectos presentados no guardan relación con el PDC.
- Incumplimiento en la ejecución de proyectos aprobados en el PP.
- Falta de capacidad de los funcionarios municipales para ejecutar a tiempo los proyectos.
- Carencia de viabilidad técnica de algunos proyectos aprobados.
- Incumplimiento de los compromisos de cofinanciamiento por no ser realista y no responder a un estudio socioeconómico de la población.
POTENCIALIDADES
- Tradición de lucha y propuestas de las organizaciones sociales.
- Cierto arraigo de principios de solidaridad y de espíritu de desarrollo comunitario.
- Profesionales y técnicos en los distritos que pueden apoyar la formulación de proyectos y acciones de vigilancia ciudadana.
- Existencia de Planes de Desarrollo Concertado, PDC, en los distritos que debería conocerse mejor y exigir su cumplimiento.
- Apoyo de ONGs, Defensoría del Pueblo y otras instituciones para el desarrollo de capacidades de las organizaciones sociales.
- Existencia de Red de Vigilancia de Lima Norte, que empezó a trabajar para intercambiar experiencias.
PERSPECTIVAS
- Preparar el Plan de Desarrollo Concertado, PDC, de Lima Norte, actualizando y fortaleciendo los PDC de cada distrito, e incluyendo políticas públicas.
- Fortalecer la Red de vigilancia de Lima Norte, normando sus funciones y haciendo incidencia sobre los principales problemas de la región.
- Proseguir con programas de capacitación y fortalecimiento a los Comités de Vigilancia, CCL y organizaciones sociales.
- Propiciar la implementación del Presupuesto por Resultados, cambiando el enfoque tradicional en la presentación y monitoreo de proyectos.
- Funcionamiento del Comité de Vigilancia, mediante el auto sostenimiento y acceso a recursos de cooperación institucional.
- Lograr una efectiva Rendición de Cuentas, con participación de la sociedad civil, cumpliendo con las normas de transparencia.
- Las acciones de control interno sobre la ejecución del Presupuesto deben ser publicadas en el portal electrónico de la Municipalidad.
- Implementar el Sistema de Participación Ciudadana (integrada por el Comité de Vigilancia, CCL, Juntas Vecinales, comités de obras, etc.) una de cuyas funciones sea velar por el cumplimiento de la inversión pública en los distritos.
- Difundir acciones de vigilancia ciudadana por medios de comunicación
